Un principio básico de una política fiscal responsable es ahorrar en los tiempos de abundancia para poder mantener el gasto en los tiempos de escasez. Si bien ningún gobierno es totalmente inmune a las tentaciones de una política fiscal expansiva, los países dependientes del petróleo enfrentan un reto mayor debido a la volatilidad inherente a sus ingresos. En este contexto los fondos de estabilización suelen ser vistos como una panacea. No obstante, hay ciertos elementos que de no tomarse en cuenta a la hora de diseñarlo, el mismo puede resultar inútil. Nuestra propia experiencia es ilustrativa y nos brinda lecciones a futuro.
El Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) fue creado en 1998 para proteger la economía de los vaivenes del ingreso petrolero. Doce años más tarde el fondo no ha logrado el objetivo planteado. De hecho, ha funcionado a la inversa de como supone funcionar. En momentos de precios bajos, el fondo ahorró más de 6.000 millones de dólares. Luego a partir de 2001 y a lo largo del boom petrolero se gastó la totalidad de lo ahorrado, contando hoy en día con sólo 3 millones de dólares. ¿Qué ocurrió?
Durante sus primeros 5 años las reglas del fondo fueron modificadas 5 veces hasta ser sustituido por el FEM en 2003. Exceptuando la primera modificación, que aumentaba la cantidad que el gobierno estaba obligado a aportar al fondo en momentos en que no se justificaba, todos los cambios implicaban menor ahorro y mayor discreción en los retiros. Hoy en día, las contribuciones al FEM son condicionadas a la existencia de un superávit fiscal, lo cual impone poca disciplina. Cabe además destacar que el ahorro inicial vino acompañado de mayor endeudamiento por parte del gobierno a altas tasas.
Nuestra experiencia ilustra que el desafío principal al diseñar un fondo no es seleccionar la regla óptima de ahorro y egresos, aunque ello de por sí no es tarea fácil. El reto está en garantizar que la regla se cumpla y no sea modificada a conveniencia. Para ello es necesario diseñar mecanismos que protejan el fondo. Por un lado, el fondo puede crearse mediante disposición constitucional o estar en manos de autoridades independientes que velen por su integridad. Si bien ambas cosas ayudarían, no son suficientes frente a fuertes presiones para aumentar el gasto por parte de la ciudadanía. Una manera de aliviar esas presiones es alineando los incentivos de los ciudadanos con la integridad del fondo. Los casos de Alaska y Alberta son ilustrativos.
Mediante la entrega de dividendos provenientes del capital ahorrado, efectivamente se protegió la integridad de los fondos al hacer que los ciudadanos fueran dolientes directos.Otra lección es que los fondos, si bien pueden ayudar, no son suficientes por sí solos. De poco sirve obligar al gobierno a ahorrar por un lado si puede endeudarse por el otro. En este sentido, los fondos deben venir de la mano de reglas fiscales que limiten el endeudamiento y faciliten la formulación de presupuestos plurianuales.
Por último, la sencillez tiene su virtud, mientras más sencillas sean las reglas del fondo, menos espacio habrá para manipularlas.
Coordinador Académico e Investigador del Centro Internacional de Energía y Ambiente
pedro.rodriguez@iesa.edu.ve
www.iesa.edu.ve
www.eluniveral.com
No hay comentarios:
Publicar un comentario